Yürütmenin Durdurulması (YD), idare mahkemesinde açılan iptal davalarında, hukuka aykırı idari işlemin (mühürleme, yıkım, ceza vb.) uygulanmasını dava sonuna kadar askıya alan geçici hukuki koruma tedbiridir. İdari dava açılması işlemi kendiliğinden durdurmadığı için mahkemeden ayrıca yürütmenin durdurulması talep edilmesi şarttır.
Yürütmenin durdurulması kararı verebilmesi için idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlar doğurması şartlarının birlikte gerçekleşmesi zorunludur. Mahkemece verilen yürütmeyi durdurma kararları, idare tarafından en geç 30 gün içinde uygulanmak zorundadır. Bunun yanı sıra, yürütmenin durdurulması kararlarına karşı 7 gün içinde itiraz edilebilir.
Yürütmenin Durdurulması Kararının Etkisi
Kural olarak, danıştayda veya idare mahkemesinde iptal davası açılması, dava konusu işlemin uygulanmasına tek başına engel olmaz. Örneğin Belediye tarafından bir binaya ilişkin yıkım kararı verildiğinde; bu karara karşı iptal davası açılması kararın uygulamasını durdurmamaktadır. Yani, dava açılmış olmasına rağmen, ilgili belediye tarafından söz konusu yıkım işlemi yerine getirilebilecektir.
İptal davası açılması tek başına bu işlemin uygulanmasını durdurmadığı için, dava sonuna kadar geçecek sürede geri dönülemez zararlar ortaya çıkabilmektedir. (Örn: bir binanın yıkılması, işletmenin mühürlenmesi, memurun görevden uzaklaştırılması vb.)
Yürütmenin durdurulması (YD) kararı; dava esastan sonuçlanıncaya kadar idari işlemin uygulanmasını geçici olarak askıya alan, işlemin hukuki etkilerini durduran ve kişileri idarenin haksız müdahalelerine karşı koruyan en kritik geçici hukuki koruma (tedbir) mekanizmasıdır.
Mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilmesi neticesinde, ilgili idari işlemin uygulanması geçici olarak durdurulmaktadır.
İYUK m.28 uyarınca idare, idari yargı mercilerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının gereklerine göre gecikmeksizin işlem tesis etmek veya eylemde bulunmakla yükümlüdür. Kanundaki genel düzenlemeye göre bu süre, kararın idareye tebliğinden itibaren 30 günü geçemez.
Yürütmenin Durdurulması Kararının Yasal Dayanakları
Yürütmenin durdurulması işlemine ilişkin olarak Anayasa’nın 125/5. maddesi şu şekilde düzenleme altına alınmıştır:
“İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.”
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Yürütmenin Durdurulması” başlıklı 27. maddesi şu şekildedir:
“1. Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.
2. Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz. Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. Sadece ilgili kanun veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulduğu gerekçesiyle yürütmenin durdurulması kararı verilemez.
3. Dava dilekçesi ve eklerinden yürütmenin durdurulması isteminin yerinde olmadığı anlaşılırsa, davalı idarenin savunması alınmaksızın istem reddedilebilir.
4. Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur. Ancak, 26 ncı maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsil işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir.
5. Yürütmenin durdurulması istemli davalarda 16 ncı maddede yazılı süreler kısaltılabileceği gibi, tebliğin memur eliyle yapılmasına da karar verilebilir.
6. Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz.
7. Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar; Danıştay dava dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir.
8. Yürütmenin durdurulması kararı verilen dava dosyaları öncelikle incelenir ve karara bağlanır.
9. Yürütmenin durdurulmasına dair verilen kararlar onbeş gün içinde yazılır ve imzalanır.
10. Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.”
Görüleceği üzere, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. Maddesi, Anayasa’daki düzenlemeye paralel olarak; açık hukuka aykırılık ve telafisi güç veya imkânsız zarar koşullarının birlikte gerçekleşmesini aramaktadır. Kanun ayrıca; yürütmenin durdurulması kararına ilişkin yasal süreçleri ayrıntılı şekilde düzenleme altına almıştır.
Yürütmenin Durdurulması Kararının Usulü Şartları
Yürütmenin durdurulması kararına ilişkin çeşitli şartların bir arada mevcut bulunması gerekmektedir. Özellikle bu talebin usule ilişkin şartlarından biri veya birkaçının mevcut olmaması durumunda, Mahkemece esas hakkında inceleme yapılmaksızın talep reddedilebilecektir. Bu şartlar şu şekilde sıralanmaktadır:
Talep Şartı
Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için öncelikli olarak bu konuda tarafların Mahkemeden talepte bulunmaları gerekmektedir. Şu kadar ki, Mahkeme kendiliğinden yürütmenin durdurulması kararı veremez.[1] Buna göre, taraflardan birinin dava açılırken dava dilekçesi ile beraber ya da davanın devamı sırasında ayrı bir dilekçe ile yürütmenin durdurulması talebinde bulunmaları bu kararın verilebilmesinde ön şarttır.
İptal Davasının Bulunması Şartı
Mahkemeden yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilmesi için iptal davasının açılmış olması gerekmektedir. Bir başka anlatımla, idari işlemin iptali davası açılmaksızın yürütmeyi durdurma talep edilememektedir. Az yukarıda açıklandığı üzere, yürütmeyi durdurma dava açılırken veya davanın devamı süresinde talep edilebilmektedir.
Bu kural gereğince, iptal davası açılmasından evvel yürütmeyi durdurma talep edilememektedir. Yani ihtiyati tedbir talebinden farklı olarak, İdare Mahkemelerinden iptal davası açılmasından önce münferiden yürütmeyi durdurma talep edilemez.
Teminat Şartı
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27/6. maddesine göre; yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz.
Aynı Sebebe Dayalı Olarak Bir Kez Başvuru Şartı
Kanun’un 27/10 hükmüne göre; aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz. Buna göre, aynı konu hakkında yürütmenin durdurulması talebinde bulunulmuş ve Mahkemece bu talep yerinde görülmeyerek reddedilmişse artık tekrardan talepte bulunulamayacaktır. Aynı sebebe dayalı olarak ikinci kez yürütmenin durdurulması talep edildiği anlaşılırsa Mahkemece “incelenmeksizin red” kararı verilecektir.[2]
Yürütmeyi Durdurma Harcının Yatırılması Şartı
Yürütmenin durdurulması talebine ilişkin olarak ilgili harcın Mahkeme veznesine yatırılması şarttır. Harcın yatırılması halinde, bu talep değerlendirmeye alınacak ve Mahkemece talep hakkında karar verilebilecektir. 2026 yılında idari yargıda yürütmenin durdurulması (YD) harcı 1.206,00-TL olarak uygulanmaktadır
Yürütmenin Durdurulması Kararının Esasa İlişkin Şartları
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, mahkemenin YD kararı verebilmesi için aşağıdaki iki şartın birlikte (kümülatif olarak) gerçekleşmesi yasal bir zorunluluktur:
- İdari İşlemin Açıkça Hukuka Aykırı Olması
- Telafisi Güç veya İmkânsız Zararların Doğacak Olması
Belirtmek gerekir ki, ilgili yasal mevzuat uyarınca, yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi için bu iki şartın somut olay bakımından mevcut olması gerekmektedir. Nitekim, işlemin açıkça hukuka aykırı olduğu değerlendirilse bile uygulanmasının telafisi güç bir zarar oluşturmadığı kanaatine varılırsa talep reddedilebilecektir.
İdari İşlemin Açıkça Hukuka Aykırı Olması
Yürütmenin Durdurulması kararı için, dava konusu işlemin yetki, şekil, sebep, konu veya maksat unsurlarından en az biri yönünden kanunlara, anayasaya veya yerleşik Danıştay içtihatlarına aykırı olması gerekmektedir. Ancak uygulamada, bilirkişi raporu aldırılması zorunlu olan teknik davalarda genellikle öncelikli olarak bilirkişi raporu ara kararı kurulmakta; rapor düzenlendikten sonra talep değerlendirilmektedir.
Böylesi bir şartın varlığı karşısında; yürütmenin durdurulması talebinin içeriğinde dava konusu işlemin hangi nedenle ve hangi somut olay bakımından hukuka aykırı olduğunun açık bir şekilde ortaya konulması önem arz etmektedir.
İşlemin Uygulanması Hâlinde Telafisi Güç veya İmkânsız Zarar Doğması
Yürütmenin durdurulması talebine ilişkin diğer şart da idari işlemin uygulanmaya devam etmesi hâlinde telafisi güç veya imkânsız bir zararın ortaya çıkması ihtimalidir. Buna göre, talebe konu edilen idari işlemin uygulanması halinde geri dönülmesi güç veya imkansız zararların varlığı şarttır.
Acele Hallerde İdarenin Savunması Alınmaksızın Yürütmenin Durdurulması
Kural olarak Mahkeme, yürütmenin durdurulması hakkında karar vermeden önce davalı idarenin savunmasını alır veya savunma süresinin geçmesini beklemektedir.
Ancak İYUK m.27 hükmünde bu durumun istisna hali düzenleme altına alınmıştır. Buna göre, uygulanmakla etkisi tükenecek idari işlemler bakımından, idarenin savunması alınmadan da geçici olarak yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. Mahkeme daha sonra idarenin savunmasını aldıktan sonra konu hakkında yeniden değerlendirme yapacaktır.
Şu kadar ki, kanunun amir hükmüne dayalı olarak; kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmamaktadır. Bir başka anlatımla, kanunda özel olarak sayılan bu tür davalarda, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için idarenin savunmasının alınması zorunludur.
Yürütmenin Durdurulması Talebi Hangi İdari Uyuşmazlıklarda Gündeme Gelebilir
Uygulamada, “telafisi güç veya imkansız zarar” şartının en belirgin şekilde ortaya çıktığı ve YD talebinin önem taşıdığı başlıca dava ve uyuşmazlık türleri şunlardır:
- İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının İptali Kararları
- İmar ve Yıkım İşlemleri
- İmar Planları
- Kamu Personeli İşlemleri (Atama, disiplin, görevlendirme, görevden çıkarma ve benzeri)
- İdari Para Cezaları
- Ruhsat, İzin ve Lisans İşlemleri
- ÇED Kararları
Belirtmek gerekir ki, yürütmenin durdurulmasına ilişkin şartlar ve süreçler her somut olayın kendi özelliklerine göre münferiden değerlendirilmelidir.
Yürütmenin Durdurulması Kararlarına İtiraz
İdare Mahkemelerince verilen, yürütmenin durdurulmasına ilişkin kabul ve red kararlarının tebliğini izleyen günden itibaren 7 gün içinde Bölge İdare Mahkemesine itiraz edebilir. İtiraz üzerine Bölge İdare Mahkemesi dosya üzerinden inceleme yapar ve kesin kararını verir. Bu kararlara karşı Danıştay’da temyiz yolu kapalıdır.
Sonuç ve Hukuki Değerlendirme
Yürütmenin durdurulması, idari işlemin dava devam ederken uygulanması nedeniyle ortaya çıkabilecek geri dönülmesi güç sonuçları önlemeyi amaçlayan tedbir niteliğinde bir karar türüdür. İdare hukukunda, bir idari işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için usulü şartların yanı sıra; idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve işlemin uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir.
Yürütmenin durdurulması talebinin hazırlanmasında dava konusu işlemin hukuka aykırılık sebepleri ile uygulanması halinde ortaya çıkması beklenen zararların ayrı ayrı ve somut bilgi ve belgelerle ortaya konulması önem arz etmektedir.
Saygılarımızla,
Av. Serkan SOLMAZ
[1] Çağlayan, Ramazan. “İdari yargılama hukuku.” (2021). s.584
[2]Çağlayan, Ramazan. “İdari yargılama hukuku.” (2021). s.585